聚焦重点、系统实施、效果导向、绿灰结合——《关于进一步明确海绵城市建设工作有关要求的通知》解读

住房和城乡建设部办公厅关于进一步明确海绵城市建设工作有关要求的通知

2013年习近平总书记提出要建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”的要求。目前，全国在海绵城市建设方面取得了较大成绩，总结了成功的经验。但是，在成绩的背后，理念不到位、实施不系统、效果不突出等问题仍然存在。近期，住房和城乡建设部办公厅印发了《关于进一步明确海绵城市建设工作有关要求的通知》，从深刻理解海绵城市建设理念、明确实施路径、科学编制海绵城市建设规划、因地制宜开展项目设计、建立健全长效机制五个方面，对海绵城市建设提出了总体要求和需要注意的事项，对进一步提升海绵城市建设的系统性、科学性，具有重要意义。

为了更加系统、科学推进海绵城市建设，我们需要注意以下几个问题：

聚焦重点问题

在过去海绵城市建设中，由于认识不到位，导致工作不聚焦，将海绵城市等同于建设涉水工程乃至铺设透水砖，或者将大量与水有关的工程都算作海绵城市工程，出现了“海绵是个框、什么都能装”的错误认识，国务院调查组针对郑州7·20特大暴雨灾害的调查报告也提到了郑州出现了此类问题，造成了不好的舆情影响。因此，要想将海绵城市建设好，就必须明晰海绵城市的内涵、聚焦海绵城市要解决的问题。

一是要深刻认识到海绵城市是城市发展方式的转变，是理念而不是工程。海绵城市建设是适应新时代城市转型发展的新理念和新方式，有利于推进生态文明建设、绿色发展，有利于推动城市发展方式转型，有利于推进供给侧结构性改革，有利于提升城市基础建设的系统性。在建设过程中，不应区分哪个工程是海绵的、哪个不是海绵的，而是应将海绵城市理念和要求全面落实在城市的开发建设中，没有海绵城市的工程，只有落实海绵城市理念的工程。

二是要聚焦海绵城市解决城市雨水径流问题。习近平总书记在2013年中央城镇化工作会议上第一次提出了海绵城市的概念，就要求在提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。从这里可以看出，从海绵城市概念提出就是要解决城市排水方面的问题，因此，海绵城市建设的重点一定是和雨水相关的城市问题，而这类问题的重点就是要解决城市设防标准内的排水防涝问题。同时，考虑到城市发展中的其他问题，可以适当兼顾解决雨水径流污染问题和提升雨水收集利用能力。

强化系统实施

海绵城市建设是城市发展方式的重要理念转变，是系统解决城市水问题的重要抓手，需要系统谋划、统筹考虑，将“源头减排、过程控制、系统治理”等进行综合统筹，将给排水、景观、规划、道路等多专业进行融合，系统实施。

一是在顶层谋划方面，要系统化全域推进海绵城市建设。海绵城市建设不能“头疼医头、脚疼医脚”，要从“源头减排、过程控制、系统治理”三个方面进行统筹考虑，从解决问题、统筹关系、梳理边界、理清体系几个方面提高系统性。需要全域统筹，在推进海绵城市建设时要从源头小区改造、城市设施建设、区域流域山水林田湖体系构建等方面综合考虑，寻求合理的组合，综合统筹以达到经济高效、落地可行；需要多方面统筹，统筹好城市内涝治理、径流污染控制、雨水收集利用等多方面对不同单体项目的要求，以使具体建设项目达到系统性最优解决城市雨水多个问题的要求；需要梳理边界条件，理清源头、过程、末端的每个项目之间“责任分担”，明确不同项目的“职责”，以指导后期的设计。

二是在项目设计方面，要综合考虑排水分区需求，不能就项目论项目。海绵城市的单体项目，特别是园林绿化类项目由于自身具备较大的雨水蓄滞空间，因此除消纳自身雨水径流外，还应在排水分区尺度综合考虑周边区域的雨水径流消纳，提升排水分区总体径流消纳水平，甚至还应在城市角度考虑对河道等进行调蓄，提升城市排水防涝能力。

加强效果导向

过去的很多海绵城市建设规划和实施方案，就是简单城市排水防涝、污染治理、再生水利用、生态建设等方面的规划、方案进行简单罗列，再将年径流总量控制率等指标简单分解到排水分区或者地块。这种规划或者方案对于问题缺乏思考，对于解决措施缺乏系统考虑，导致规划和方案看起来“头头是道”，实际对解决问题“一无是处”。通过对过去海绵城市的建设经验总结发现，要想解决这些问题，取得良好效果，就需要从以单个项目为核心转向到以整体效果为核心，突出以问题解决作为建设要求。

一是要转变认识。要由过去的工程导向性思维向效果导向性思维转变，实现单个碎片化的项目考虑向流域整体系统化考虑的转变，简单套用规范标准设计向从需求计算设施规模的转变，纯工程的项目建设最优向全生命周期总体最优的转变，单个水专业设计向多专业融合的转变。

二是编制合理的系统化实施方案。通过科学的方案，实现对区域建设的总体把控、对建设项目的整体谋划、对后续设计的明确指引。从流域全局视角，定量分析问题和成因，针对性提出工程措施。从完成整体目标的角度，统筹源头—过程—末端工程体系，协调灰色和绿色基础设施关系，明确各流域工程措施应达到的目标，确保整体工程方案的实施效果。从方案可操作性角度，梳理多工程体系与目标实现之间的关系，进行多工程优化组合，综合考虑经济性、落地性和实施难度，力求做到整体效果最优。从明确不同类型项目之间关系角度，理清责任边界，特别是针对PPP项目，保证绩效考核的科学性和可操作性。

倡导绿灰结合

在过去解决城市水的问题过程中，更多是通过在末端建设工程措施的方式解决，投资大、生态效益低，海绵城市建设需要更多通过自然或者拟自然的方式进行，这就要求转变过去的建设模式，从单纯末端向源头、过程、末端相结合的方式转变，从过去灰色设施向绿色设施转变。在这个过程中，我们除了要反对过去的“过度工程化”外，更应该警惕“单纯绿色化”。城市的建设形态各异、问题原因众多，在解决这些问题过程中，既不能“纯灰”，也不能“纯绿”，应该按照因地制宜、绿灰结合、绿色优先的原则选择制定解决方案。